□ 지정학적 위상
울릉군은 우리나라의 지정학적 범위에 있어서, 국경 3면(동해·서해·남해)이 바다인 동해 한 가운데 영역에 위치하고 있다. 섬 생성 이후 한번도 육지와 연결된 바 없는 고유·독특한 화산섬이며, 해저에는 울릉분지가 형성되어 있다.
자료에 의하면, 울릉군의 좌표는 위도 37°50'44"N, 경도 131°52'20"E이며, 위도 상 동작구(37°50' N), 송파구(37°50' N) 등과 비슷한 위치인 것으로 파악되고 있다. 우리나라 육지 본토와의 거리는 동해 상의 바다 기준 최단거리는 동단 130.3㎞, 최장거리는 최동단에 216.8㎞에 자리한다.
우리나라는 현재 땅길로는 세계로 나갈 수 없는 유일한 국가이다. 하늘길과 물길로만 가능하다. 이런 여건에서 동해 물길 중앙에 울릉군이 자리한다.
울릉군은 주변 해역에서 조업하는 어선이나 상선과 근해를 항행하는 국내외 선박들에게 태풍 등 각종 해상 재난 때에도 중요한 긴급 피난처가 되고 있으며, 해상 응급환자 발생 시에도 진료를 위한 기항지가 되는 등의 국제적 해상교통의 요충지 역할을 하고 있기도 하다.
□ 영토 및 배타적경제수역적 위상
울릉군은 우리나라의 영토 및 배타적경제수역(EEZ)적 위상에 있어서도 중요한 위상을 점하고 있다. 울릉군의 배타적경제수역은 21,191㎢이며, 제6-1 광구와 제8광구의 자원개발 영역 중앙에 위치한다.
한편, 울릉군은 우리나라 국민은 물론이요, 세계인도 일생에서 한번쯤은 둘러보아도 좋을 여행 버킷 리스트에 들기에 충분할 만큼 자연이 준수하다.
이규원은 울릉도검찰일기에서, “형제암은 기립(起立)하며 쌍립(雙立)해 있었고，촉대암은 삭출(削出)되게 원체(圓體)를 하고 있었는데, 이 모두 천공(天工)이 무비(無非)하였습니다. (중략) “어관(魚貫 : 줄에 꿰매인 물고기)처럼 하여 반벽(攀壁)을 하면서 3수리(三數里) 가량을 진행하여서야 겨우 무변(無邊)한 대해(大海)의 통구미포(桶邱尾浦)에 도착하였습니다. (중략) 금언(今焉)은 천장(千章)의 나무가 폐일(蔽日 : 해를 가리다. 뒤덮다)할 정도로 참천(參天 : 하늘을 찌를 듯이 공중으로 높이 솟아서 늘어서다)할 따름이었습니다.”라고 묘사하고 있다.
□ 지리적 위상
울릉군의 해면 노출형 섬은 44개(▸유인섬 4개▸무인섬 44개)이며, 크고 작은 육지형 암초 등을 합하여 100여개로 보기도 한다. 배타적경제수역은 21,191㎢이다.
울릉군의 모섬인 울릉도는 동해에 위치하여 있으며, 우리나라에서 아홉 번째 정도 규모의 섬이다. 울릉도의 육지면적은 73.03㎢, 관할해역은 4,049㎢, 해안선의 길이는 64.43km, 해안선의 넓이는 73,030㎡, 섬의 직경은 동서간 10.0km, 남북간 9.5km, 일주도로는 44.55km이다. 울릉군청 등 주요 관공서가 입지하고 있다.
울릉군은 1읍2면에, 25개 행정리, 57개 자연마을, 225개의 반을 형성하고 있다.
울릉군의 행정적 거주인구는 2024년 8월말 기준 9,169명(남성 5,127명, 여성 4,042명)으로 226개 기초자치단체 중 유일하게 1만명 이하이다.
1949년 이후의 기록상 울릉군 주민등록 거주인구의 최고치는 1975년 29,479명, 최저치는 2021년 8,867명이다.
울릉군의 근현대적 행정인구 정착 변천사를 살펴보면, 이규원은 울릉도검찰일기에서 섬의 여건을 감안한 수용 가능 인구를 3,000여명으로 보았다. “임금에게 아뢰기를, 역시 무위(無謂)할 수도 있겠지만 만약에 지금이라도 모민(募民)하여 정성을 다하였으면 합니다.”라며 인구의 정착정책 추진을 적극 건의하였다. 이에 따라 1883년 8도민 중에서 골고루 선발된 16가구 54명을 기초 생필품 지급과 함께 시급하게 입도하게 함으로서 근대 행정적 주민의 정착을 본격 착수하였다. 비로소 새로운 각종 생활형 정주 기반시설이 거주민을 중심으로 갖추어지게 된다. 지금으로부터 141년 전의 일이다. 그러나 육지와의 이동 애로와 물자수급 곤란 등으로 많은 곤란을 감내했어야 함은 자명한 사실일 것이다.
이러한 울릉군민의 개척 정착사는 육지 8도의 출신적 성향과 거주지역 입지에 따라 다양한 생활 습속이 전승되어 오늘날에까지 이어지고 있기도 하다. 물론, 그간의 굴곡진 시대상도 이의 생활사에 많이 스며들어 있는 것 같다.
1963년 정부는 최초로 ‘울릉도종합개발계획’을 수립하였으며, 이에 의거하여 입안이 추진된 1977년 ‘울릉군종합개발기본계획’에서는 울릉 상주 적정 인구의 목표치를 36,000여명으로 계상하기도 하였다.
참고로, 2024년 현재 1일 선편 기준 울릉입도 가능인원은 5,000여명에 이른다. 여름관광 성수기 때 입도객이 최소 3일을 체류하는 것으로 가정하면 15,000여명, 그리고 관광업서비스 등 각종 종사자 5,000여명, 울릉주민 10,000여명 등을 추정하여 합산하면 울릉군의 ‘생활인구’는 대략 1일 최대 30,000여명에 달할 것으로 추계되기도 한다.
따라서, 현재 울릉군 인구의 계절적 생활상도 크게 봄여름철(4월에서 10월)과 가을겨울철(11월에서 3월)로 나뉘어지는 입도 환경으로 인해 현지의 모든 정주여건도 극명하게 달리하고 있는 것 같다. 즉, ‘정주인구’와 ‘유동인구’에 따른 ‘생활인구’를 감안한 제반 사항이 이에 맞게 고려되어야 하는 이유이다.
□ 간추린 울릉 행정 약사
국내외 사서 및 연구자료에 의하면, 울릉에는 기원전 1000년경 청동기시대의 거주유적이 발굴되고 있는 것으로 파악되고 있으며, 실제로 많이 현존한다. 연구가 필요하지만 울릉의 ‘지명사’도 매우 다양하다. 미루어 보아 실제 울릉만의 독특한 섬 문화도 존재하고 있는 것 같다. 이는 울릉만이 지니고 있는 고유·독특한 자연적 생성·부존 자원에 기인한 것일 것이다. 참고로, ‘울릉(鬱陵)’이라는 한자의 지명은 ‘산 능선에 수목이 울창하다’라는 의미이다.
하지만 근세의 격변기 때 무분별한 개발의 여파, 기후 변화 등으로 인해 새롭게 부각되는 난재가 누적되고 있어서 염려가 크다. 당연히 관련하여 현지 정주민의 고난과 고통도 수반하였던 것 같다. 영토는 생물인 것 같다. 자연적으로나 환경적 등으로 인해 때에 따라서 ‘늘었다 줄었다’ 하기도 하고, 관리의 여하에 따라 영역 지킴에도 많은 변수가 노출되고 있는 것 같기 때문이다.
이러한 의미에서 울릉 정주의 현상을 감내하는 현지인의 의지와 자부심을 한번 생각해 본다. 이 글을 울릉 현지 정주민에게 초점을 맞춘 이유이기도 하다.
□ ‘울릉군종합발전계획’수립에 대한 주민의 기대감
울릉군민은 국토 지킴에 대한 자부심이 대단하다.
사단법인 위드더월드가 울릉군의 의뢰를 받아 ‘특별법’ 제정을 위해 2023년 현지인 1,035명(전주민의 11.5%)이 참여한 조사에 의하면, 88.9%(성인기준)가 지리적 영역 지킴에 대한 자부심을 가지고 있는 것으로 파악됐다. 그러나 삶의 만족도는 33.8%에 불과하였다.
하지만 울릉의 주민 정착사는 매우 고단하였다. 앞서 행정사에서도 간략히 살펴보았지만 과거의 각 시대적 상황 접근에 대해서는 다음 기회를 활용하기로 하고, 당장의 열악한 정주여건에 대해 우선적 초점을 맞추어 보고자 한다.
울릉군은 현재 우리나라 본토와의 연육교 연결이 없는 유일한 군 행정 소재지로서, 필요한 생활 물품의 95% 가까이를 오직 물길로만 육지에서 수급을 하여야 하는 특수한 정주여건 하에 있다.
이에 울릉군 정주민의 관점에서 시급한 현안 사항을 간략하게 접근해 보면, 주거환경(인구·도시·마을·주택 등)·폐기물(쓰레기·공해)·이동수단(내부적 땅길·물길)·생업수단(사업·직업)·생필품(상업용 포함)·용수(상·하수도 등 생활환경)·에너지(전기·연료)·보건복지·의료·교육(공교육·생활교육)·문화(여가선용)·관광서비스(기반환경 포함)·자연재해·기후변화 등 모든 여건이 복잡하다. 또한 화산섬으로서의 지형과 지질, 해양성 기후 등도 충분히 감안되어야 한다. 울릉 현지 맞춤형 정책이 필요한 이유이다. 사안별 현지형 정책적 기승전결이 있어야 한다.
최근들어 육지와의 바닷길의 이동 및 수송 수단이 원활해지면서 관광객 등 입도객이 크게 증대하고 있지만, 또 다른 문제점도 많이 노출되고 있는 것으로 보인다. 이에는 정주민과 유동인의 인식 차이 여건도 감안된다. 유동인은 관광이나 여가, 사업, 취업 등을 위해 일시적으로 잠시 머물렀다 출도하면 그만이지만, 영속적으로 삶을 보존해야 하는 정주민은 유동인이 다녀간 후의 제반 흔적과 다양한 공감도 남김 등에도 많은 스트레스를 받고 있기 때문이다. 상호 불만족과 연계되고 있어서이다. 항상 현지인에게만 책임을 묻는다. “섬 생활이 다 그렇지요”라고 하는 현지인의 탄식이 애처롭다. 대책이 필요하다.
아울러, <주민>만을 위한 정책 추진에도 많은 애로가 있는 것도 사실이다. 천혜의 <자연>을 보전하여야 하고, 현재 농업이나 어업, 제조업 등 특별한 생업적 기반이 없는 경제환경으로 인해 <관광>분야도 활성화하여야 하기 때문이다. 사실 이 3가지 사안은 심각한 이해충돌의 사항이기도 하다. 하지만, <울릉군의 영속>을 위해서는 3자 모두가 꼭 필요한 요소이기도 하다. 불가분의 관계이다. 그럼에도 일부 정주민은 “생업을 하기 위해 숨 쉬는 것 조차 부담스럽다”고 호소할 만큼 울릉만의 특이한 규제(범정부)가 많고, 사안도 복잡하다. ‘허가 애로와 엄한 단속’, ‘관광객 등 입도객의 불만족 증대(재방문 기대 저하)’ 등에 있어서 많은 부담을 내포하고 있기 때문이다. 상호의 지혜가 필요하다.
또한, 지금 뜻있는 울릉의 일부 정주민은 금명 간에 의도하든, 하지 않든 또 다시 도래할지도 모를 ‘암담한 공도(空島)’ 현상을 걱정하기도 한다. 삶의 환경은 척박하고, 고령화도 가속되고 있어서이다.
‘울릉맞춤형 마스터플랜’ 마련이 시급한 이유이다. 그러나 이러한 계획의 입안은 본토 육지의 지자체 및 단체 등에 적용되는 보편적·선진적 계획 프레임과는 확연히 다른 유형의 ‘울릉 현지형 발전계획’으로 수립되어야 한다고 본다. 즉, 정형화된 개념은 지양되어야 하겠고, 지나친 장기계획이나 화려한 미래형 비전 등에도 너무 지향해서는 곤란하다고 본다. 주민이 소망하는 실효성에 의문이 가기 때문이다. 실제로 현재에도 유사한 자료와 지식은 넘쳐난다. 자칭 전문가도 많다. 그리고 개척 이래 다종다양한 정책적 시도도 이루어져 왔고, 지금도 시행되고 있기도 하다. 그러나 항상 ‘주민의 아쉬움’은 있고, 또 커 간다. 상호 신뢰성 결여가 많은 것 같다. 당초 기대감이 실현화되지 못해서 일 것이다. 여건상 시행이 더디기도 하다. 미착수나 중도 폐기도 잦은 것 같다. 지역적 입지와 주민 성향도 일조하는 것 같다. 선택과 집중이 필요하다.
다행스럽게도, 「울릉도·흑산도 등 국토 외곽 먼섬 지원 특별법」이 2023년 12월 20일 마침내 제정(정기국회 참석 199명 국회의원 만장일치 통과)되었다. 그간 우여곡절이 있었지만 울릉의 존재감을 대내외에 드러내는 또 한번의 천재일우였다. 법률이 2024년 1월 16일 공포되었고, 2025년 1월 17일 시행을 앞두고 있다. 관련하여 <주민 등의 의견을 듣고>서 작성(입안)되는 ‘종합발전계획(안)’의 수립이 추진되고 있다.
따라서 당연히 해당 섬의 주민인 울릉군민의 관심도도 매우 높다.
앞서 지난 2024년 4월 25일 「군민이 바라는 울릉군종합발전계획」이라는 주제로 주민설명회가 울릉군에서 개최된 바 있다. 이는 ‘자발적인 주민수용성’을 입안하기 위한 ‘소통의 공식적 시스템구축’ 착수의 일환이기도 하였다. 역할분담의 중요성을 일깨우는 새로운 만남이기도 하였다. ‘주민’은 의견 개진에 적극 참여함으로서 현안 도출을 현실화하고, ‘관’은 이를 수용하여 실효성 있는 구체적 정책으로 입안될 수 있도록 하는 ‘울릉공동체의 약속의 장’이기도 하였다. 상호 종합발전계획의 수립의 구체성과 연속성, 신뢰성, 적극성, 참여성 등을 공론화하는 자리였다.
울릉군민은 지금 당장이 중요하다고 생각한다. 내년 초 ‘특별법 시행일’을 학수고대하고 있는 이유이기도 하다. 서해5도법의 선행적 일부 사례도 있다.
이를 위해 주민수용성에 기반한 각 진행 환경의 제반 여건 조성과 사업수행력, 진척사항의 주민 및 국익의 만족도 등은 꼭 염두해 두어야 한다. 법률이 제정되었다고 해서 혜택이 저절로 주어지는게 아니기 때문이다. 법률은 단지 주문할 수 있는 근거일 뿐이다. 그러므로 주문하여야 한다. 울릉만이 소망하는게 있을 것이다. 답답함은 오로지 현지인의 몫인 것 같아서이다. 서둘러야 한다. 수천년의 유구한 울릉역사, 그리고 141년 울릉의 행정사에서 새로운 분기점을 맞이할 때라 보기 때문이다.
물론, 모든 진행은 필히 ‘현주민 참여 중심의 공개된 공적 시스템’에 기반하여야 한다. 좋은 선례도 있다. 2023년 11월 7일 울릉군의 민·관·의회 일치단결하여 대거 참여한 특별법제정 건의의 국회공청회이다. 이제는 이를 상설적 제도화를 하여야 한다고 본다. 울릉 현지 리더군의 희생적 봉사 의지와 강력한 추진 역할이 요구된다. 인내의 소통 환경 활성화, 그리고 힘든 계획 입안의 절차와 복잡한 단계가 많이 기다리고 있기 때문이다.
아울러 차제에 국내외 사례를 탐색한 ‘특별행정제’의 검토 주문도 필요하다고 본다.
많이 미흡하지만 이 글을 ‘자랑스러운 울릉군민’에게 헌사한다. ‘아름다운 청정 울릉’을 잘 이어가는데 대한 감사 표현으로 대신한다.
박원호 사단법인 위드더월드 이사 (whpark57@naver.com)
